中國證監(jiān)會(huì)副主席劉新華就兩高《關(guān)于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》答記者問

    近日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)了《關(guān)于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》。此前，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和證監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》。就打擊內(nèi)幕交易有關(guān)問題，中國證監(jiān)會(huì)副主席劉新華接受了人民日?qǐng)?bào)記者獨(dú)家專訪。

內(nèi)幕交易對(duì)證券市場造成顛覆性破壞，難以估量

    記者：一直以來，證監(jiān)會(huì)在打擊內(nèi)幕交易方面做了大量工作。特別是這兩年，證監(jiān)會(huì)對(duì)內(nèi)幕交易的查處力度明顯加強(qiáng)，對(duì)一批違法犯罪分子的嚴(yán)懲可謂大快人心。郭樹清主席多次強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)幕交易保持“零容忍”。監(jiān)管機(jī)構(gòu)如此重視打擊內(nèi)幕交易的主要考慮是什么？

    劉新華：最高法院、最高檢察院出臺(tái)的內(nèi)幕交易司法解釋，以及最高法院、最高檢察院、公安部和證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的四部門意見，是司法機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用，支持資本市場監(jiān)管的重要制度成果，對(duì)于打擊證券期貨違法犯罪，維護(hù)資本市場秩序，保護(hù)投資者合法權(quán)益具有非常重要的意義。證監(jiān)會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)以及國家立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院有關(guān)部門一直以來對(duì)證券期貨監(jiān)管工作的重視、關(guān)心和支持表示感謝。

    資本市場的核心功能是用市場化的方法配置社會(huì)資源。投資者作出投資決定，意味著對(duì)企業(yè)的信賴和對(duì)未來回報(bào)的期待，這種信賴和期待必須建立在公司披露的信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的基礎(chǔ)之上。按照有效市場理論，市場全體參與者能否公平、及時(shí)、充分地分享信息，即做到“信息對(duì)稱”，是判斷和衡量市場是否有效的基礎(chǔ)。因此，強(qiáng)化信息披露、保證投資者能夠公平獲取信息就成為市場監(jiān)管者最重要的責(zé)任。

    內(nèi)幕交易行為人利用提前掌握的內(nèi)幕信息，在其他投資者通過公開渠道獲知信息之前，搶先買入或賣出股票等證券非法謀取利益，這種行為直接違反和破壞信息公平原則，本質(zhì)上是資本市場的“偷竊”。美國證券法學(xué)者曾說：“假如游戲規(guī)則允許某人在牌上做記號(hào)，那么還有誰愿意繼續(xù)玩這種游戲呢？”內(nèi)幕交易對(duì)證券市場運(yùn)行根基造成的顛覆性破壞是任何純粹的經(jīng)濟(jì)分析方法都無法進(jìn)行精確評(píng)估的。內(nèi)幕交易泛濫足以摧垮一個(gè)國家的資本市場，嚴(yán)重拖累實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

并購重組領(lǐng)域是“重災(zāi)區(qū)”，內(nèi)幕信息爆炸式傳遞

    記者：目前我國證券市場內(nèi)幕交易違法違規(guī)是什么狀況？造成這種狀況的主要原因是什么？

    劉新華：內(nèi)幕交易是證券市場的一種伴生現(xiàn)象，是資本市場的痼疾和頑癥。即便是經(jīng)歷了多年發(fā)展的成熟資本市場，也不時(shí)曝出內(nèi)幕交易丑聞。因此，打擊內(nèi)幕交易是市場監(jiān)管永恒的主題。

    我國資本市場自股權(quán)分置改革實(shí)現(xiàn)全流通以來，并購重組活動(dòng)增多，內(nèi)幕交易呈現(xiàn)易發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢。2008年至2011年，證監(jiān)會(huì)調(diào)查的內(nèi)幕交易案件在非正式調(diào)查案件中占比分別達(dá)38%、56%、71%、61%，在正式調(diào)查案件中占比32%、24%、51%、51%，在移送公安機(jī)關(guān)案件中占比15%、42%、50%、80%。內(nèi)幕交易案件占比上升明顯，成為監(jiān)管執(zhí)法的主要矛盾。

    近年來查處的內(nèi)幕交易案件表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是上市公司并購重組領(lǐng)域是內(nèi)幕交易的“重災(zāi)區(qū)”。證監(jiān)會(huì)查處的內(nèi)幕交易案中，近一半涉及并購重組。由于一些并購重組項(xiàng)目決策環(huán)節(jié)多，直接涉及的知情人員多，在這種情況下內(nèi)幕信息不泄露具有相當(dāng)難度。二是內(nèi)幕信息呈爆炸式傳遞，內(nèi)幕交易主體“群體化”、“裙帶化”，形成一批“窩案”、“串案”。內(nèi)幕信息在親戚朋友之間層層傳遞，擴(kuò)散范圍廣，速度快。三是一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在研究或?qū)徟髽I(yè)改制、產(chǎn)權(quán)交易、資本運(yùn)營和經(jīng)營管理過程中，卷入內(nèi)幕交易，以權(quán)謀私。

與內(nèi)幕交易造成的危害相比，目前查處打擊力度還不夠

    記者：針對(duì)內(nèi)幕交易違法犯罪案件易發(fā)、高發(fā)的情況，監(jiān)管執(zhí)法部門采取了哪些對(duì)策措施？國外成熟市場內(nèi)幕交易監(jiān)管有何新動(dòng)向？

    劉新華：證監(jiān)會(huì)始終堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓預(yù)防，一手抓打擊。2010年10月，在證監(jiān)會(huì)推動(dòng)下，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了證監(jiān)會(huì)等五部委《關(guān)于打擊和防控資本市場內(nèi)幕交易意見的通知》，通過推行內(nèi)幕信息知情人登記等制度，對(duì)構(gòu)建內(nèi)幕交易綜合防控體系做出全面部署。自2010年以來，我會(huì)一共立案調(diào)查內(nèi)幕交易案件122起，行政處罰21起，移送公安機(jī)關(guān)36起，查處了“黃光裕案”、“中山公用案”、“高淳陶瓷案”、“上海祖龍案”、“天山紡織案”等一批大案要案，社會(huì)反響十分強(qiáng)烈。

    盡管我們打擊內(nèi)幕交易方面做了很多努力，但投資者直觀感覺對(duì)內(nèi)幕交易查處打擊力度還不夠，一個(gè)重要原因是，與內(nèi)幕交易對(duì)市場造成的危害，特別是違法犯罪分子獲取的不法收益相比，對(duì)內(nèi)幕交易違法犯罪的打擊和制裁力度還不足以震懾不法分子。

打擊內(nèi)幕交易有待行政和司法的有效銜接

    記者：目前在查處內(nèi)幕交易違法犯罪方面存在哪些困難？

    劉新華：打擊內(nèi)幕交易是一個(gè)世界性難題，原因在于內(nèi)幕交易自身的特殊性，特別是內(nèi)幕信息傳遞等關(guān)鍵環(huán)節(jié)隱蔽，很多時(shí)候，內(nèi)幕信息傳遞行為是一個(gè)電話甚至只是一個(gè)暗示，除非當(dāng)事人承認(rèn)，否則很難取得直接證據(jù)。

查處內(nèi)幕交易案件在調(diào)查取證、證明認(rèn)定、法律適用等方面面臨著許多現(xiàn)實(shí)困難和問題。特別是內(nèi)幕交易犯罪案件大多先由監(jiān)管機(jī)關(guān)啟動(dòng)調(diào)查，取得必要證據(jù)后移送公安司法機(jī)關(guān)。由于行政調(diào)查手段客觀上有一定的局限性，容易形成“刑事立案要有證據(jù)支持，行政手段難獲必要證據(jù)”的現(xiàn)實(shí)矛盾。國外監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于內(nèi)幕交易犯罪案件，必須要有行政和司法有效銜接的工作機(jī)制安排，比如，德國明確規(guī)定對(duì)于內(nèi)幕交易等證券案件，直接交由刑事部門查辦。美國司法部門對(duì)于有重大嫌疑但調(diào)查無法突破的內(nèi)幕交易案件，往往也會(huì)提前介入，會(huì)同證監(jiān)會(huì)一起展開調(diào)查。

兩個(gè)司法解釋就像“給老虎裝上了牙齒”

   記者：內(nèi)幕交易司法解釋主要從實(shí)體規(guī)則角度解決認(rèn)定難的問題，四部門意見則主要是從程序角度進(jìn)一步完善了查處證券期貨案件的工作機(jī)制。有評(píng)論認(rèn)為，兩個(gè)司法文件為監(jiān)管執(zhí)法部門提供了打擊內(nèi)幕交易的“撒手锏”，是規(guī)制內(nèi)幕交易的重大制度進(jìn)步。對(duì)此，您如何評(píng)價(jià)？

    劉新華：兩個(gè)司法文件對(duì)癥下藥，較好地解決了內(nèi)幕交易調(diào)查認(rèn)定難的問題，進(jìn)一步完善了行政執(zhí)法和刑事制裁的有效銜接機(jī)制，對(duì)于打擊內(nèi)幕交易等證券期貨違法犯罪具有重要意義。

內(nèi)幕交易司法解釋在嚴(yán)格遵循現(xiàn)有刑事法律制度的前提下，采取明確公訴機(jī)關(guān)證明標(biāo)準(zhǔn)和要求的思路解決了內(nèi)幕交易認(rèn)定難問題，降低了舉證和認(rèn)定難度。

    在法律適用方面規(guī)定內(nèi)幕交易證明認(rèn)定制度的同時(shí)，四部門意見立足于完善行政和司法的工作銜接，在工作機(jī)制方面做了一些專門的制度安排。一是規(guī)定了專門的集中管轄制度。明確涉嫌證券期貨犯罪第一審案件由中級(jí)人民法院集中管轄，同級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提起公訴，地（市）級(jí)以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)立案偵查。二是規(guī)定了專門的證據(jù)制度。證券監(jiān)管部門在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料等證據(jù)在符合相關(guān)條件的前提下可以轉(zhuǎn)化為刑事訴訟證據(jù)使用。四部門意見還針對(duì)我國證券期貨市場全面實(shí)現(xiàn)無紙化交易的現(xiàn)實(shí)情況，明確了電子證據(jù)的取證方法及效力，以及涉眾型證券期貨犯罪案件可以按一定比例收集和調(diào)取相關(guān)證據(jù)。三是明確了專門的行政執(zhí)法和司法的執(zhí)法協(xié)作內(nèi)容。

    對(duì)于這兩個(gè)司法文件，有人形象地比喻，就像“給老虎裝上了牙齒”。專家指出，兩個(gè)司法文件在堅(jiān)持刑事法律基本原則的基礎(chǔ)上，對(duì)境外成熟資本市場規(guī)制內(nèi)幕交易立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)充分加以吸收，相關(guān)制度安排更加科學(xué)有效，符合規(guī)制內(nèi)幕交易犯罪立法的發(fā)展方向，顯現(xiàn)出資本市場法律制度的重大進(jìn)步。

讓內(nèi)幕交易成人人喊打的“過街老鼠”

    記者：證監(jiān)會(huì)下一步將采取怎樣措施加大監(jiān)管執(zhí)法力度？

    劉新華：法律的生命在于執(zhí)行，司法政策出臺(tái)后，效果好不好，關(guān)鍵在于貫徹實(shí)施。內(nèi)幕交易司法解釋和四部門意見的出臺(tái)，體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)資本市場改革發(fā)展的關(guān)心支持，同時(shí)也對(duì)證券監(jiān)管執(zhí)法工作提出了更高、更新的要求。證監(jiān)會(huì)責(zé)無旁貸，將配合司法機(jī)關(guān)，積極主動(dòng)做好貫徹落實(shí)工作。

    一是做好制度配套。抓緊制定或修改內(nèi)幕交易行政處罰認(rèn)定指引、稽查辦案規(guī)則、流程以及涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)等配套制度，調(diào)整和改進(jìn)內(nèi)幕交易案件調(diào)查、處罰和移送的思路、重點(diǎn)和方法，使前端行政執(zhí)法與后端刑事司法標(biāo)準(zhǔn)和要求相互銜接。

    二是加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作。在執(zhí)行層面具體制定和完善調(diào)查取證、案件移送和行政認(rèn)定等機(jī)制，在積極爭取公安司法機(jī)關(guān)支持證券監(jiān)管執(zhí)法工作的同時(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)證監(jiān)會(huì)、交易所和行業(yè)協(xié)會(huì)等系統(tǒng)資源，積極在案件辦理、人員培訓(xùn)和普法宣傳等方面為公安司法機(jī)關(guān)提供專業(yè)支持。

    三是深入開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)辦案人員的專業(yè)素質(zhì)和執(zhí)法水平，從線索發(fā)現(xiàn)、分析立案、調(diào)查審理等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，力求做到“六及時(shí)”，即及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)立案、及時(shí)調(diào)查、及時(shí)處罰、及時(shí)移送、及時(shí)公布，保證案件查辦效果。

    四是加大執(zhí)法力度。始終將打擊內(nèi)幕交易作為監(jiān)管執(zhí)法工作重心，集中執(zhí)法資源，狠抓大案要案查處，充分利用內(nèi)幕交易行為的認(rèn)定規(guī)則，進(jìn)一步加大行政處罰的力度，一旦涉嫌犯罪，發(fā)現(xiàn)一起，移送一起，配合公安司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，始終保持對(duì)內(nèi)幕交易的嚴(yán)打和高壓態(tài)勢。

    五是廣泛宣傳教育。證監(jiān)會(huì)積極會(huì)同最高法、最高檢和公安部，通過多種形式進(jìn)行集中宣傳。特別是加強(qiáng)案件的披露和宣傳工作，不僅要及時(shí)公布和宣傳已經(jīng)處罰的案件，處于立案環(huán)節(jié)、調(diào)查環(huán)節(jié)的案件也要及時(shí)披露和宣傳，以有效震懾違法犯罪分子，讓內(nèi)幕交易成為全社會(huì)人人喊打的“過街老鼠”。

必須不斷提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性

    記者：從完善監(jiān)管執(zhí)法手段和制度的角度，還可以在哪些方面進(jìn)一步創(chuàng)新，以更好地適應(yīng)執(zhí)法需要？

    劉新華：隨著市場不斷創(chuàng)新發(fā)展，內(nèi)幕交易等危害市場基礎(chǔ)、侵害投資者合法權(quán)益的違法犯罪會(huì)以各種新的形式表現(xiàn)出來，從而對(duì)監(jiān)管執(zhí)法工作提出更多挑戰(zhàn)。要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，必須拿出敢于創(chuàng)新、大膽改革的精神，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

    一是進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法體制。資本市場監(jiān)管是中央事權(quán)，客觀上需要集中統(tǒng)一監(jiān)管。因此，與之相適應(yīng)，立足于監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)專業(yè)優(yōu)勢和刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)優(yōu)勢的協(xié)調(diào)和配合，有必要建立健全相應(yīng)的打擊證券期貨犯罪執(zhí)法工作體制。比如研究建立行政與司法職能統(tǒng)一、職權(quán)統(tǒng)一、隊(duì)伍統(tǒng)一、指揮統(tǒng)一的案件調(diào)查部門，建立健全專門的審查起訴和司法審判制度和機(jī)制。

    二是進(jìn)一步創(chuàng)新執(zhí)法模式。從更加注重提高執(zhí)法效率，節(jié)約執(zhí)法成本，有效實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的需要出發(fā)，可以積極探索高效、便捷、成本低廉的執(zhí)法模式。比如，考慮研究實(shí)行成熟市場普遍采用的“執(zhí)法和解”制度。

三是進(jìn)一步完善投資者保護(hù)機(jī)制。健全完善民事賠償機(jī)制，更好地保護(hù)投資者，同時(shí)提高不法分子的違法成本，震懾違法違規(guī)行為。例如，美國的集團(tuán)訴訟制度往往讓違法者賠得傾家蕩產(chǎn)。與之相比，我國市場中的不法分子違法行為成本偏低，從健全完善投資者的長效保護(hù)機(jī)制的角度，有必要總結(jié)近年來資本市場民事賠償經(jīng)驗(yàn)，盡快修改、制定相關(guān)司法解釋，不斷完善證券民事賠償機(jī)制。